三、危机管控的制度建设

战前日本忙于侵略战争，灾害与危机虽然常发，但救灾机制与体系并没有制度化，特别是法律化。1946 年12 月日本南海地区发生8 级地震，中部以西地区严重受害，导致1443 人死亡和失踪，日本政府于1947 年紧急出台了《灾害救助法》，明确规定了灾害救助的适用标准、救助种类、经费支出方式以及国库负担比例等[15]。《灾害救助法》是日本近代以来第一部专门的灾害救助的法律。该法颁布以来一直有所修改与补充，最近一次在2019 年，修改内容为增加若干补充细则的条款，可见其是一部活的法律。

（一）法律体系的机制化

在自然灾害中，虽然人们熟知的观念里地震排在头号，但实际即便日本作为地震多发国，也并没有构成日常的灾害。危及日本常态自然灾害是台风与降水（包括降雪），而且台风往往伴随着降水。1959 年9 月伊势湾台风席卷日本，造成5098 人死亡（含失踪），此次台风也是明治以后当时为止日本死亡人数最多的一次自然灾害，是战后日本最严重的三次灾害之一，也是日本观测史上最大的一次登陆台风①伊势湾台风被称为昭和三大台风，另外两次分别为1934 年室户台风，死亡3036 人，1945 年枕崎台风，死亡3756 人。，如爱知、三重县建筑房屋损毁率为83%。日本于9 月30 日设置“中部日本灾害对策本部”，在救灾过程中，日本明确了为国民灌输防灾救灾观念乃是政府的责任，并总结如下教训：在认识方面保持警惕性，（1）认识到复合异常气象发生的可能性；（2）对于居住环境的潜在性危险有所认识；（3）认识到现当代社会生产生活的脆弱性；（4）减轻、回避对于意外事态危险的技术与方法。在知识普及方面其总结就是对于台风登陆及“行走”路线以及预估受灾在事前情报的报道不充分，没有能让民众能充分意识到台风的危害性，并没能及时传达到当地居民[16]。台风不同于地震，在相当程度上可以预测，因此总结经验，吸取教训是能减少灾害损失的唯一方法。但当时日本已经进入所谓的“1955 年体制”，政治稳定，经济明显恢复，“已经不是战后”的言论开始流行，这一背景下依然每年有超过5000 名受害者的现实充分说明了“防灾意识低下，避难对策不备等问题”[17]。日本政府同时认识到防灾气象活动、气象知识普及的重要性。台风暴露了行政防灾的弱点，是行政防灾体系化、制度化的催生剂。以此为契机，日本以图防灾行政体制法律化运动达到一个高潮[18]。另外这一时期日本加入世界卫生组织（WHO），制定了《检疫法》，该法规定凡进入日本的海上、空中交通工具均要接受检验检疫，以求预防感染的必要措施。其内容分成检疫、隔离、审查、紧急避险等章节，包含范围十分完备[19]。

（二）法律体系的健全化

日本吸取前次灾害的教训，于1961 年10 日制定了《灾害对策基本法》。该法律既是灾害过后的成果，同时也是政府与党内外斗争的结果。该法律旨在防灾行政的整备与推进，主要包括：防灾有关责任的明确化、国家及地方防灾体制的确立、防灾计划拟定、强化灾害对策、灾害应急对策的迅速性与适当性、灾后重建（复旧还是复兴）②日语常用复旧一词，指简单恢复到原貌，而复兴一词则包括改进提升之意。表面上，复旧没有复兴更具进步色彩，但实际上灾后复旧简单，执行容易，而复兴则涉及资金、规划等方方面面内容，因此规划执行相对困难些。现实中，即便是复旧，也几乎没有完全的原貌复旧，大多在一定程度上有所创新，即复兴。的实施、负责任务内容适当化、紧急事态灾害措施与对策的确立等内容[20]。该法是关于救灾的核心法律，也是救灾法律体系中唯一被称为“基本法”的法律（以下简称《基本法》）。《基本法》颁布后日本陆续颁布《台风常袭地带灾害防除特殊措施法》（1958）、《特大灾害对应处理特别财政援助法》（1962）、《活火山对策特别措施法》（1973）、《有关灾害抚恤金支付问题法》（1973）、《大规模地震对策特殊措施法》（1978）、《地震防灾强化地区地震对策整备事业及国家财政特别措施法》（1980）等。

法律健全化的另一个重要节点为阪神大地震。1995 年1 月7 日在兵库县淡路岛北部发生里氏7.3 级地震，以兵库为中心包括大阪、京都在内的近畿地区受灾严重。死亡人数（含失踪）共计6437 人，为二战后当时为止最大规模地震。日本甚至出台一部专门针对该次地震的法律《阪神淡路大地震对应特别财政援助法》，其主要内容是确保财政援助及时到位并充足，主要负责沟通总理府（内阁）、大藏省、文部省、厚生省、农林水产省、运输省、建设省等省部委关系的法律。为解决现实困难，弥补灾害危机管理过程中的各种制度性缺陷，日本全面修改了《灾害对策基本法》，放宽应急对策机关设置和人员配置限制，强化应急对策机关的临时处置能力，扩大地方自治团体、行政机关、自卫队、警察署等机构的相机灾害危机管理权力，借此提高政府应对紧急事态的灵活性。这之后，日本又陆续出台了《地震防灾对策特别措施法》（1995）、《特定非常灾害灾民权利保护法》（1996）、《灾民生活重建支援法》（1998）等系列灾害管理相关的法律制度，法律体系逐渐健全完善。

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