危机本身是一种形势乃至形态，甚至是意识，而危机的具体内容则五花八门，排除其表述差异，不论紧急事态还是各类危机都应该符合以下四个特征，即突发性、公共性与较大的破坏性。因此凡具有上述三特征的事件、灾害及人与社会反应都可视为危机管理内容。这实际包括了两个方面：第一是不好的事情发生，第二是人的反应与应对。对日本而言最主要甚至贯穿于日常生活的，首当其冲是自然灾害。

国内方面主要涉及危机管理的研究有相当的成果，如王德迅《日本危机管理研究》一文从日本危机管理概述，危机管理的形态、危机管理的体系及其运作模式及日本危机管理体系分析等方面进行了论述。刘轩《日本灾害危机管理与紧急对策体制》一文从制度演进、日本危机管理的行动机制及制度基础三方面探讨了日本的危机管理。李忠荣、淳于淼泠《政治创新危机管理体制的若干要点》、崔秋荣《中日突发公共事件应急管理模式对比与能力评价研究》等论文都有不同论述。此外，有关日本公共危机协同治理、日本核危机事故应对过程、日本应急救灾体系方面都有不同的成果。上述研究在对危机管理的第一应对与机制方面，尚有若干可以继续探讨之处，本研究试图有所分析。

二、危机管控的组织原则

日本专门负责危机处理、救灾与国家安全的部门是内阁官房，负责人即官房长官。作为日本首相的辅佐机构，其主要负责调整、整合重要政策的计划与安排，协调各省厅政策的实施，内阁官房的决定一般为最终方案，也是最高级别。在构成上，内阁府与各省厅联合构成，包括警察厅、防卫厅、总务省、国土交通省、法务省、外务省、财务省、文部科学省、厚生劳动省、农林水产省等。内阁官房专门负责危机管理的组织除官房长官与副长官外，下设内阁危机管理局，由内阁官房副长官助理、内阁广报官、内阁情报官（由内阁情报汇集中心与内阁卫星情报中心构成）及候补内阁官房副长官担任安全保障与危机管理工作。再下，设危机管理审议官与内阁审议官，该两者都由内阁参事官组成（主管情报工作、事态对应及国民保护三个方向）[5]。

对于危机的第一时间处理，其流程是紧急事态发生信息先抵达内阁情报汇集中心与危机管理中心，信息再到官邸对策室（政府认为紧急事态有必要时），对策室会紧急召集成员，如果涉及武力攻击事件或紧急对应事件，则形成事态专门委员会，并召集所谓有关阁僚协议，开安全保障会议。安全保障会议召集人必须是首相，安全保障会议下临时阁议，设置政府对策本部[6]。内阁防灾担当组织中，与防灾有关的各行政部门为力图统一，由所谓“特命大臣”担任，防灾担当大臣能实现各行政机关的相互协作，以确保所谓内阁府政策统括官（防灾担当）在大规模灾害发生时，处理相关基本政策能够顺利得当，且工作有效。以本年度新冠疫情为例，安倍发布的紧急事态宣言就是以不断修订的《特别措施法》为依据。以疫情为例（不止疫情）其流程为：疫情暴发→政府设置对策本部→首相向专家组成立的基本政策咨询委员会咨询→咨询委员会根据重症病例数量、疫情发展等判断是否达到紧急事态标准→专家及国会认可，首相发布《宣言》并指定区域（也可能为全国范围）及规定时间内进入紧急状态→都道府县响应《宣言》，开始执行→经专家评估、国会认可后首相撤销紧急事态。

（一）预防第一原则

所有的灾害，预防第一永远是颠扑不破的道理，是最高境界。预防第一、防患未然、居安思危、备则无患，这种意识深刻存在于日本人的基因中。在关于灾害或突发事件方面，日本首当其冲就是防灾计划。灾害虽然有突发性，但在一定程度上是可以预测预防的。

日本每年制定防灾计划。防灾计划分为“基本防灾计划”“地区防灾计划”与“业务防灾计划”，防灾计划是日本政府及各地方政府与机构依法防灾的行动指南。中央政府负责制定并实施“基本防灾计划”，指定行政机关及中央省厅负责策定包括公共机关、独立行政法人、日本银行、红十字会、NHK 等负责策定实施“业务防灾计划”①指针对《灾害对策基本法》第36 条第1 项规定，指定行政机关第一负责人及指定行政机关基于“基本防灾计划”，其所从事业务制定防灾计划。因此具有专业性特征，如行业计划、生产型企业、航空通讯部门等。，都道府县（市町村）负责策定“地区防灾计划”。与法律规定的基本原则有所不同，防灾计划是具体落实情况，因此每年有所调整，根据国家或本地区的实际情况，增减物资储备等。根据《灾害对策基本法》，“基本防灾计划要包含如下内容：一、国土现状及气象概况；二、防灾必要设施与整备情况；三、防灾业务从事人员状况；四、防灾必要物资准备状况；五、防灾必要运输与通讯情况等”[7]。

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